7月1日，在我國《政府投資條例》落地實施的第一天，國家發展改革委發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。此外，PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》，依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規定，實行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業投資項目，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，實行核準制。
發改委“再審”十萬億PPP
《政府投資條例》施行首日，國家發改委對PPP項目管理再出細化規定。7月1日，國家發改委發布最新通知明確，PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》，依法依規履行審批、核準、備案程序。既“開前門”，又“堵后門”。一系列監管政策密集落地，十余萬億PPP項目總額能否規避風險實現效能最優化？
適用《政府投資條例》
????? 起于2017年的監管風暴，尚未踩下剎車。
國家發改委7月1日發布的《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（以下簡稱“通知”）要求，全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，嚴格依法依規履行項目決策程序，嚴格實施方案審核，依法依規遴選社會資本。
值得注意的是，7月1日是《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）正式生效之日。5月出臺的《條例》規定，“政府投資資金應投向公益服務、基礎設施等領域”，這與PPP項目基本一致。不過，《條例》并沒有明確政府投資與PPP的關系，這引起了坊間對于《條例》出臺后對PPP運營管理影響的猜測。而此次發改委的通知明確，PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》，依法依規履行審批、核準、備案程序。
具體而言，采取政府資本金注入方式的PPP項目，要按照《政府投資條例》規定，實行審批制。未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規范項目，不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。
PPP專家、清華大學教授王守清在5月舉行的相關研討會中曾提到，《條例》位階高，對各個部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策，以及各方的不同解讀，給了更明確的指引，違反則更要被問責。“《條例》不僅強調項目前期，也強調了幾個關鍵階段的監管與評估，這與PPP不沖突。”王守清表示，這為PPP項目的篩選、可研論證等前期環節的規范運作，以保證項目成功和可持續奠定了更好的基礎。
根據發改委最新通知，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。而當項目建設地點發生變化，建設規模、標準和主要建設內容發生較大變化，項目投資規模超過批復投資的10%，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。
通知還要求，除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務，嚴防地方政府債務風險。
13.6萬億投資額
這場政府和社會資本的聯姻始于2013年。根據財政部PPP中心數據，截至今年5月末，PPP管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元；累計落地項目5740個、投資額8.8萬億元，落地率63.8%；累計開工項目3426個、投資額5.1萬億元，開工率59.7%。
財政部PPP專家庫專家侯明在接受媒體采訪時指出，經過六年多的發展，PPP已經形成了一套制度體系，部分項目已經進入運營期，涌現了一批優質項目，可以說PPP在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了非常重要的作用。不過，在發展過程中，不少地方政府“一窩蜂”涌向PPP，相應支出一再越過“不能超出一般公共預算支出的10%”的紅線，為地方隱形債務埋下風險，致使財政部在嚴格規范地方債之際，PPP清理整頓風暴愈演愈烈。在去年上半年，各地約有5萬億元的項目被“清退”。
今年以來，清理退庫的工作仍在繼續。最新數據顯示，今年5月，地方主動退出管理庫項目72個，投資額為583億元。“3月初，《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（即財金〔2019〕10號文）發布后，各地進一步加強入庫審核和規范管理，持續主動清理不合規項目。”財政部PPP中心有關負責人表示。
上述負責人提及的財金〔2019〕10號文對“規范的PPP項目”應當符合的條件作了明確界定。文件中重申規避財政承受能力10%紅線的同時，新增了7%的警戒線，并要求財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。而根據全國PPP綜合信息平臺平臺5月末監測數據顯示，全國2550個有項目在庫的各級行政區中，2545個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中，1822個行政區低于7%預警線，含1388個行政區低于5%。有5個行政區個別年份超10%，這5個行政區已停止新項目入庫。
完善績效約束
在財政部金融司副司長董德剛看來，辨別“真假PPP”，應強調運營和績效兩個要件：一是PPP是以運營為核心的長期合作，沒有運營不是PPP；二是PPP是政府和社會資本之間的風險分擔，沒有績效約束，就無法實現真正的風險分擔，同樣不是PPP。
就目前看，隨著一批監管政策密集落地，各地PPP項目在立項、落地、開工等方面的改進力度明顯。這一背景下，國家發改委、財政部PPP專家楊寶昆認為，“隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現”。
今年以來，各地已經開始探路PPP項目全生命周期監督管理。4月，山西省印發了《關于開展政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理的通知》，提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束，形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制，實現按效付費。同時，山東、江蘇等地也出臺了相應政策。
財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩此前建議，應盡快明晰PPP績效評價的功能定位，明確政府不該兜底的項目不能兜的同時，也要遵守盈利共享、風險共擔的原則，加快PPP項目績效評價課題邊界的界定，加快推進分領域、分行業、分層次的PPP項目的績效目標、績效指標的建設，盡快出臺操作規范。而據媒體報道，目前財政部等相關部門正在計劃推動部分地區開展PPP項目績效評價試點，頂層指導文件PPP項目績效管理操作指引辦法（征求意見稿）也已在業內征求過意見，出臺漸行漸近。
發改委：各行業固投項目資本金須滿足最低比例要求 不得排斥、限制民間資本參與PPP項目
7月1日，由國務院頒布的《政府投資條例》開始正式實施。就在同一天，國家發改委官網發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（以下簡稱《通知》）。
通知要求，嚴格執行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規定。不得排斥、限制民間資本參與PPP（政府和社會資本合作）項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。
大岳咨詢總經理金永祥向《每日經濟新聞》記者表示，該文件是投資條例的配套文件，重點是解決PPP適用政府投資條例的問題，說明PPP是重要的政策選項。過去6年PPP在市場中已形成了一套較完整的運作體系，而根據該文件，有關運作環節可能會進行一定的調整，政府管理職能也會進行相應的協調和調整。
擬采用PPP項目均要開展可行性論證
根據財政部PPP中心數據，截至今年5月末，管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元。
通知指出，PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設的必要性、可行性等重大事項應由政府研究認可。按照國務院關于“加強PPP項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規模”的要求，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。
可行性論證應該如何進行？通知要求，PPP項目可行性論證既要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。
不得排斥、限制民間資本參與PPP
通知要求，應加強對PPP項目實施方案的審核，通過實施方案審核的PPP項目，方可開展社會資本遴選。鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯審機制，各級發展改革部門要嚴格審查實施方案主要內容是否與經批復的可行性研究報告、項目核準文件、備案信息相一致。對建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的PPP項目，可將實施方案納入可行性研究報告一并審核。
公開招標應作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。招標文件的主要內容應與經批準的PPP項目實施方案保持一致。
國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平認為，PPP模式具有彌補政府失靈和市場失靈的優勢，有助于地方政府的“融智”、“融制”和“融資”，有助于為社會資本尤其是民間資本提供更多的投資機會，因而無疑能夠在補短板領域發揮積極有效的作用。各級地方政府要按照合作共贏、風險共擔的原則，調動社會資本尤其是民間投資的積極性，規范運用PPP模式。
須防止出現過度舉債融資
按照國務院有關規定，“投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回”。對此通知強調，各行業固定資產投資項目資本金必須滿足國務院規定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。
根據固定資產投資項目資本金制度規定，城市軌道交通項目由25%調整為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目由30%調整為25%，鐵路、公路項目由25%調整為20%。
通知強調，PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務，嚴防地方政府債務風險。
近期，發改委對項目資本金制度密集進行專題調研。6月6日，國家發改委召開座談會，聽取有關方面對完善投資項目資本金制度、改進項目資本金管理、更好發揮項目資本金作用的意見建議。6月24日，國家發改委投資司赴信永中和會計師事務所開展專題調研，聽取對完善投資項目資本金制度的意見建議。
劉世堅簡評“政企投資條例”時代首部基礎設施投融資新規
2019年5月5日，國務院正式公開《政府投資條例》，條例將加強政府投資管理，規范政府投資行為。
2019年7月1日，《政府投資條例》（國務院令第712號）正式生效，國家發展改革委隨之發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規[2019]1098號），就政府和社會資本合作（PPP）的管理規定做出相應調整。清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長、投融資專業委員會副主任，國家發改委、財政部定向特邀PPP專家劉世堅第一時間對其進行了解讀。
劉世堅表示，與近兩年來的其他PPP新規相比，1098號文集中反映了國家發展改革委作為項目審批主管部門對于PPP規范與發展的態度，也對PPP與《政府投資條例》及《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，下稱“《企業投資條例》”）等上位法之間的關系給出了較為明確的答案，值得業內仔細研究。
一、遵循上位法和最新政策導向
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1098號文開篇明義，援引PPP管理的上位法——《政府投資條例》和《企業投資條例》，以及與基礎設施投融資直接相關的最新政策——《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發[2018]101號）為新規依據，PPP在我國基礎設施投融資政策法規總體框架內的定位呼之欲出。
鑒于上述兩個條例的法律位階（行政法規）及其管轄范圍，我們不妨將其統稱為“政企投資條例”。目前與PPP相關的所有規定（部門規章、地方性法規、規范性文件等）作為下位法，均需受其規制。凡與“政企投資條例”存在沖突的，應當做出相應調整或直接廢止，以與上位法保持一致，這是當前各級PPP管理部門需要重視的一個問題，也是PPP后續政策導向的主要觀察點。
另外，考慮到立法工作的復雜性和高難度，以及PPP模式當下面臨的諸多問題，專門的PPP法律或行政法規制定與出臺的緊迫性已經不復存在，必要性則有待斟酌。
二、何為“可行性論證和審查”？
1098號文中提到的“可行性論證和審查”，此前在PPP業內有過討論，但正式進入PPP管理體系尚屬首次，PPP項目的審批流程也隨之發生改變。
根據1098號文要求，PPP項目可行性論證需要從社會和經濟發展、規劃、技術、環境、投融資、資源綜合利用及提升人民生活質量等方面進行分析論證，也需要考慮政府投資的必要性與具體方式，以及項目層面的成本、效率、風險及社會資本參與積極性等若干因素。
因項目性質不同，適用審批制管理的PPP項目，上述可行性論證內容理應納入可行性研究報告。而對于適用核準制的，可納入項目申請報告或單獨開展可行性論證和審查。對于適用備案制的，應單獨開展可行性論證和審查。
相比于此前的PPP項目審批流程，上述新規也引出兩個有待進一步明確和解決的問題。其一，PPP項目可行性論證的內容、要求及審查標準尚需細化，以便各級政府及項目審批管理部門遵照執行，穩定市場預期。其二，適用核準制或備案制的PPP項目具體如何發起和實施，政府和社會資本在此等PPP項目中的具體定位和職能如何劃分，PPP項目可行性論證報告和實施方案分別由哪一方負責制定和批準，才可以與“政企投資條例”及1098號文的相關要求保持一致？
需要注意，1098號文將未依法依規履行可行性論證和審查程序的PPP項目直接定性為不規范項目，不得開工建設。
三、強調固定資產投資項目資本金制度
1098號文再次強調了資本金制度對于PPP項目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴防地方債務風險的政策性要求相掛鉤。
對于基礎設施項目投融資而言，必要的資本金比例和適當的去杠桿措施并無不當，對于一度狂飆的PPP運動來說就更是如此。不過手段并非目的，發展停滯的風險和地方債務風險一樣值得警惕和規避。考慮到2017年中以來的“防風險”和“穩增長”的雙重政策導向，特別是今年的政府工作報告中明確提及的“創新項目融資方式，適當降低基礎設施等項目資本金比例，用好開發性金融工具，吸引更多民間資本參與重點領域項目建設。落實民間投資支持政策，有序推進政府和社會資本合作”，PPP市場應該可以合理預期，有關固定資產投資項目的資本金比例的強制性要求將以某種方式適當調整，金融機構的相關風控標準也有望隨之調整，從而在一定程度上為項目融資創造更為寬松的環境。
四、突出在線平臺的監管作用
依據“政企投資條例”，1098號文要求涉密項目除外的所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺（下稱“在線平臺”）統一管理，并使用平臺生成的項目代碼辦理審批手續。換言之，對于未納入在線平臺的PPP項目，將因為沒有項目代碼而成為“黑戶”，無法取得各項審批，后果還是相當嚴重的。
1098號文提出要依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺，實現全國PPP項目信息的定期發布、動態監測、實時查詢等功能。凡未錄入信息監測平臺的項目，與前文提及的未履行可行性論證和審查程序的項目一樣，將被定性為不規范項目。1098號文對于在線平臺及信息監測平臺的重視程度，由此可見一斑。
作為“政企投資條例”時代的首部基礎設施投融資新規，1098號文所強調的“依法依規”及其由此提出的若干具體要求，無論是對PPP項目，還是對采取其他投融資模式的基礎設施項目而言，都發出了十分清晰的政策信號。過去的各種“自行其是”可能只是違規，今后則可能構成違法，地方政府、投資人、金融機構和中介機構們，你們準備好了嗎？
附：《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》全文
各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委，新疆生產建設兵團發展改革委：
為了貫徹落實黨中央、國務院關于基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署，加強PPP項目投資和建設管理、提高PPP項目投資決策科學性，按照近日國務院頒布實施的《政府投資條例》（國務院令第712號），以及《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）、《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等規定，現就有關事項通知如下。
一、全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查
（一）PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設的必要性、可行性等重大事項應由政府研究認可。按照國務院關于“加強PPP項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規模”的要求，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。
（二）PPP項目可行性論證既要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。
（三）實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查。
二、嚴格依法依規履行項目決策程序
（四）PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》，依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規定，實行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業投資項目，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，實行核準制。對于實行備案制的企業投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。
（五）未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規范項目，不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。
（六）實施方案、招投標文件、合同的主要內容應與經批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設中出現以下情形的，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序：（1）項目建設地點發生變化；（2）項目建設規模和主要建設內容發生較大變化；（3）項目建設標準發生較大變化；（4）項目投資規模超過批復投資的10%。
三、嚴格實施方案審核，依法依規遴選社會資本
（七）加強對PPP項目實施方案的審核，通過實施方案審核的PPP項目，方可開展社會資本遴選。鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯審機制，各級發展改革部門要嚴格審查實施方案主要內容是否與經批復的可行性研究報告、項目核準文件、備案信息相一致。對建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的PPP項目，可將實施方案納入可行性研究報告一并審核。
（八）公開招標應作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。招標文件的主要內容應與經批準的PPP項目實施方案保持一致。
四、嚴格執行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規定
（九）按照國務院有關規定，“投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業固定資產投資項目資本金必須滿足國務院規定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。
（十）PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務，嚴防地方政府債務風險。
五、依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理
（十一）嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》，除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱“在線平臺”）生成的項目代碼分別辦理各項審批手續。不得以其他任何形式規避、替代PPP項目納入在線平臺統一管理。
（十二）依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺，加強PPP項目管理和信息監測。對于通過項目審批、核準或備案，以及可行性論證、實施方案審查的PPP項目，要通過平臺公開項目信息，實現全國PPP項目信息定期發布、動態監測、實時查詢等功能，便于社會資本、金融機構等有關方面更好參與PPP項目。
（十三）全國PPP項目信息監測服務平臺信息審核實行屬地管理，原則上由項目實施主體所在地同級發展改革部門審核項目單位填報的項目信息。各級發展改革部門要采取在線監測、現場核查等方式，加強對PPP項目實施情況的監督檢查。未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規范項目。
（十四）落實《政府信息公開條例》（國務院令第492號）、《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕94號）等要求，依托在線平臺，重點公開PPP項目的批準服務信息、批準結果信息、招標投標信息，以及施工、竣工等有關信息。
六、加強PPP項目監管，堅決懲戒違規失信行為
（十五）依照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》和本通知有關規定，加強PPP項目監管。政府應依法依規履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務。根據PPP項目合同約定，加強對社會資本方履約能力全過程動態監管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權、管理結構發生重大變化等導致項目無法實施。依照規定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網站等平臺向社會公示，由相關部門依法依規對其實施聯合懲戒。
（十六）指導監督PPP咨詢機構嚴格執行《工程咨詢行業管理辦法》（國家發展改革委令2017年第9號），通過在線平臺履行法定備案義務、接受行業監督管理。指導監督PPP咨詢機構資信評價工作，引導PPP咨詢機構積極參與行業自律管理，指導有關方面通過充分競爭、自主擇優選取PPP咨詢機構。嚴禁通過設置“短名單”、“機構庫”等方式限制社會資本方、金融機構等自主選擇PPP咨詢機構。對PPP咨詢機構不履行備案程序和違反合同服務、關聯回避、質量追溯、反壟斷等規定，以及違反《政府投資條例》決策程序規定、咨詢或評估服務存在嚴重質量問題影響項目決策實施的，要嚴格按照規定給予處罰。
各級發展改革部門要嚴格按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區PPP項目管理制度，確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執行。原有政策規定與本通知內容不符的，以本通知為準。
國家發展改革委
2019年6月21日
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